兩會 | 北京證監局局長賈文勤：對配合造假者加大追責力度，完善特別代表人訴訟製度

2025年全國兩會，全國人大代表、北京證監局局長賈文勤帶來了六份建議，均和資本市場相關，涉及完善打擊第三方配合財務造假相關製度、修訂《證券投資基金法》、強化互聯網非法金融活動治理、便利投保機構提起代位訴訟、完善特別代表人訴訟製度和推動S基金市場健康發展等。

加大對第三方配合造假的追責力度

賈文勤指出，財務造假嚴重擾亂資本市場秩序、損害投資者利益，必須堅決予以嚴厲打擊。作為證券監管部門，證監會持續加大資本市場財務造假打擊力度，在行政執法中高度重視對配合造假的第三方依法追責，包括對屬於證監會監管對象的第三方配合造假主體直接依法予以懲戒，建立健全與相關部門的監管協同機製。

“嚴厲打擊第三方配合造假行為，雖然已成為廣泛共識並取得階段性成效，但也麵臨一些需要解決的問題。”賈文勤建議增加對第三方配合造假的追責依據，修訂《證券法》、出台《上市公司監督管理條例》，明確配合造假方的行政法律責任，賦予證券監管部門相應執法權。對第三方配合造假的民事和刑事責任認定標準，通過司法解釋和典型案例予以明確。⠀

此外，她建議完善對第三方配合造假的協同處置機製。加強落實《國務院辦公廳關於進一步做好資本市場財務造假綜合懲防工作的意見》及工作方案，持續完善第三方配合造假線索的通報處理機製。優化銀行流水電子化查詢和反洗錢協查等線索發現手段，提升金融監管部門協同。深挖第三方配合造假行為適用刑法罪名的條件，做好行政與刑事的證據銜接，強化行政司法協同。

修訂《證券投資基金法》

賈文勤還提出了修訂《證券投資基金法》的建議。她指出，《證券投資基金法》雖然規定了非公開募集基金，但未明確將私募股權基金統一納入適用範圍，存在法律製度供給不足的問題，且部分規定不完全適應行業發展現狀，基金行業的新情況、新問題有待法律作出明確規定。

賈文勤建議明確將私募股權基金統一納入《證券投資基金法》適用範圍，進一步健全私募基金監管規範；適當拓寬公募基金投資範圍，有條件允許公募基金直接投資特定非上市公司股權，推動公募REITs等市場發展；進一步優化基金份額持有人大會運作規則；強化風險防範，建立公募基金流動性支持機製，豐富風險應對手段；結合實踐需要調整基金上市、退市規則；參考《證券法》和《期貨和衍生品法》等明確域外適用規則，設置基金投資者保護專章，完善投資者保護製度機製，提升違法違規成本。

完善特別代表人訴訟製度

賈文勤表示，特別代表人訴訟不僅有助於集中高效化解群體性糾紛，保護更廣大投資者合法權益，也有助於提高資本市場違法犯罪成本，警示督促上市公司依法誠信經營，促進資本市場健康有序發展。當前資本市場已經落地了2單案件，包括康美藥業案、澤達易盛案，適格的中小投資者獲得了相應賠償。美尚生態案、金通靈案作為新的2單特別代表人訴訟正在法院審理中。

“由於特別代表人訴訟尚屬新生事物，相關市場主體、投資者、地方政府等對其認識理解尚有一個過程，特別代表人訴訟運行機製和配套支持體係也需進一步健全完善，現有落地案例還不夠多，與投資者和社會大眾的期待仍然存有差距。”賈文勤指出，當前特別代表人訴訟啟動程序不夠便利，特別代表人訴訟啟動主體相對單一，特別代表人訴訟與破產等程序的銜接還不夠明確。⠀

賈文勤建議進一步修改完善特別代表人訴訟製度，加大特別代表人訴訟的適用力度，推動特別代表人訴訟常態化開展。

一是簡化特別代表人訴訟啟動程序。依據現行規定，特別代表人訴訟需由普通代表人訴訟轉化而來，建議健全普通代表人訴訟激勵機製，支持投資者依法提起普通代表人訴訟。對於無人願意發起、有難度的，但對保護投資者合法權益、促進資本市場健康發展具有重要意義的案件，為投保機構提起特別代表人訴訟提供特別支持。

二是擴大特別代表人訴訟的啟動主體。結合投資者民事維權的實務需要，參考國際成熟經驗，建議司法機關研究修改《證券法》及相關司法解釋，適當擴大可提起特別代表人訴訟的主體範圍。同時，健全完善特別代表人訴訟實施細則和監督機製，對代表人的選擇、訴訟參與、訴訟費用的支付進行監督。

三是健全完善特別代表人訴訟與破產等其他司法程序的銜接機製。特別代表人訴訟與破產等程序交叉時，明確投保機構等主體參與破產重整、破產清算以及執行程序等的職權和職責內容，支持投保機構等主體依法妥善履行不同司法程序中的代表人職責，更好保護投資者的合法權益。

進一步便利投保機構提起代位訴訟

賈文勤指出，《證券法》規定了投保機構提起代位訴訟的特殊程序，有利於保護上市公司和投資者的合法權益。在實踐中，投保機構提起代位訴訟仍存在難點堵點。為進一步便利投保機構提起代位訴訟，她建議研究出台適用於投保機構提起代位訴訟的司法解釋，細化完善相關工作規則，更好發揮該製度的維權作用和示範效應，進一步提振投資者對市場的信心。具體建議包括明確投保機構提起代位訴訟的被告範圍和管轄法院，並緩交案件受理費，強化代位訴訟前置程序中股東函件的約束力，進一步拓寬投保機構調查取證的渠道等。

發展S基金，構建多元退出渠道

賈文勤表示，私募股權和創業投資基金的有效退出，是吸引長期資金並持續轉化為股權投資的關鍵。S基金即私募股權二級市場基金，是一類專門從投資者手中收購其他私募基金份額的私募基金產品，可作為私募股權和創業投資基金的退出途徑，也是接續投資的主要方式。然而，我國S基金發展仍處於起步探索階段，在募集資金、估值定價、轉讓程序等方麵還存在一些不足。

賈文勤建議，支持國有資本和保險公司等長期資金積極參與S基金市場，允許投資對象為S基金時，在規模或過往業績等方麵設立更有包容度的指標，或鼓勵研究以保險資金和AIC基金直接設立S基金。推動區域性股權市場更好發揮私募基金二級市場交易平台作用，完善國有資本基金轉讓規則。研究優化針對基金份額轉讓的稅收政策，給予符合特定條件的S基金一定稅收優惠，鼓勵各方積極參與S市場的交易。

強化互聯網非法金融活動治理

賈文勤指出，互聯網非法金融活動涉及麵廣、隱蔽性強、傳播速度快，嚴重破壞金融市場秩序。近年來，互聯網非法金融活動治理取得了良好效果，但隨著信息技術不斷發展和非法金融活動形式不斷迭變，一些新情況新問題需要及時解決。她建議強化互聯網非法金融活動治理，包括製定針對互聯網平台金融信息內容治理的標準指引，出台互聯網平台金融信息治理責任清單，實施分級分類管理；完善監管協作機製，集中力量處置從事非法薦股、非法金融中介等活動的賬號，常態化清理引流類及誘導性違規信息；強化科技應用，利用大數據、人工智能等技術，強化對非法金融活動的精準識別能力，提高監管效率和準確性等。